新竹縣治之爭 (1982)— 竹北vs竹東
新竹縣市是六都外房價最高的地區，尤其竹北市的房價更是節節高升。新竹縣內首家百貨公司也預計今年在竹北開幕。竹北市人口能夠快速飆漲，除了新竹市、園區的外溢效應之外，普遍認為也與1982年縣府決定搬到此處有關。現今的竹北人口已突破20萬，看得曾經是縣內人口龍頭的竹東鎮好不羨慕。這篇文將帶大家回到1982年前後，一瞥當年縣治捨竹東就竹北的來龍去脈。
回顧新竹的行政區劃歷史，1733年淡水廳(大甲溪以北全屬之)廳治(治: 即首府)遷至竹塹城，竹塹成為北台灣第一個城市。1876年淡水廳升格台北府，並以頭重溪為界，北邊改稱淡水縣，南邊劃為新竹縣。1895日本領台後將原新竹縣改制為台北縣新竹支廳。1897年重啟新竹縣之稱，但範圍北自大園南至大甲，下轄有次分區 — 辦務署。新竹辦務署包括今新竹市北區、東區、香山區及竹北市。1898年新竹改隸台北縣、1901年獨立為新竹廳，廳直轄的區域與原辦務署同。1920年新竹州成立，州廳設在新竹郡，郡的範圍除了原辦務署外加上現今的新豐、湖口、新埔、關西。
1930年新竹街從新竹郡中獨立升格為新竹市(日治時期11個州轄市之一)，這也是「新竹市」這個名稱第一次出現，範圍包括今新竹市北區、東區的一部分，後續香山全區及部分的六家庄也併入，新竹市役所亦由街役場直接升格。有趣的是：新竹郡已不再轄有新竹市，但郡役所仍設在市內(寄治)。
1945年ROC領台，新竹市是9個省轄市之一，原新竹州其餘地區改組成新竹縣，縣治遷往桃園鎮。1946年，竹東鎮、寶山鄉被納入省轄市，讓新竹市成為當時面積最大的市(有的資料寫223km2、有的寫227km2，但都是最大的市)。1950年，行政區劃大調整，新竹縣分割為桃園、新竹、苗栗三縣，新竹市也因為被認為發展條件不足，與彰化市、嘉義市、屏東市一起被降格為縣轄市，其範圍縮小為今新竹市東區、北區，並且成為新竹縣的縣治。
此後，新竹市地方仕紳一直積極爭取重回省轄市之列。1967年台北升格直轄市，使得省轄市餘基隆、台中、台南、高雄四個，新竹、嘉義兩市市民代表會及兩縣縣議會紛紛通過決議陳請省政府恢復兩地省轄市地位，但未果。
1979年，高雄也升格直轄市，省轄市僅存三個，新竹、嘉義兩市再次積極爭取升格，並獲得台灣省主席林洋港默許。新竹縣政府在1978年正式陳報省府，省政府委員會討論通過後於1979年報請行政院同意，並核定兩市於1981年7月1日升格為省轄市，正好可以接上1981年底的縣市長改選。
但人算不如天算，省府先核定了升格案，這才發現沒有考慮由誰來決定新的縣治，加上原本在市區的縣府財產該歸誰、縣府擔心稅收大減等等複雜的因素，省府及中央政府最終決定延一年至1982年再實施，並在1981年修改了「台灣省各縣市實施地方自治綱要」，將縣治的擬定權下放給縣市議會，但議會逾3個月未決定時，縣市政府得逕報省政府同意。此例一修，直接將縣治之爭的主戰場從遊說省府拉到了縣議會之中。
由於當時的「市組織法」規定可以設立省轄市的條件有：省會、20萬人以上都市或10萬人以上而政經文化重要之都市。新竹市(縣轄市)卻僅有18萬人，未達20萬人的條件，縣政府因此提出了四種升格方案，即原縣轄市直接升格；縣轄市合併香山鄉升格；縣轄市合併香山、寶山、竹東升格(恢復1946年省轄市範圍)；縣轄市合併香山、寶山、竹東、竹北共四案。綜觀新竹史，與新竹市區最為密切的鄉鎮的確是香山與竹北，而當時的竹北鄉、竹東鎮正在爭取縣治，其他縣區議員可能擔心若採取甲案，新竹縣將僅剩下人口稀少的鄉鎮。最終縣議會在1979/08/30表決通過丙案，香山鄉民代表會亦同意合併，自此確立現今新竹市的疆域。
值得一提的是：由於延後升格一事使得選舉與升格錯位，省政府決定將1981年選上的縣轄市長在升格後直接任命為省轄市長。嘉義市由於是原地升格並無問題，但新竹市乃是合併香山鄉升格，使得新任香山鄉長柯文斌在上任僅4個月後就被解職，柯鄉長於是對各上級單位提出申訴及抗議，指香山鄉、新竹縣轄市為平等合併，柯與原省轄新竹市長施性忠兩人地位對等，應該由選民決定何者為省轄市長，而非逕行由省府指派。最終經省府協調，安排柯為新竹市選舉委員會組長一職，且原擬定其任期到鄉長任期結束止，最終改為不予設限。根據市政府的公告，柯文斌直到2018地方選舉都還在當新竹市的選舉委員，當了快40年！
縣政府在同一次大會中提出4個縣治地點方案，分別位於竹東鎮、竹北鄉、湖口鄉及芎林鄉，並且附上各鄉鎮公所列出的種種優點。議員亦分別連署支持自己的選區，其中尤以竹北鄉獲得15位議員連署最多(議員總數42位)。最終議會決議不進行表決，請縣府將4案並列陳報省政府。1981年省府修法下放縣治決定權限後，新竹縣議會在10月間的臨時大會共召開過5次以「縣治」為議程的會議，但不是流會，就是因清點人數發現人數不足而散會。由於該年11月就有地方改選，從筆者找到的資料無從確認當時缺席的議員是因拚連任而疏於開會，或是不願意表態而刻意缺席。
有趣的是：部分鄉鎮公所的提案充滿了過度樂觀及特殊的時代用語。如竹東鎮標榜本鎮是邱泉華議長的家鄉。竹北鄉則標榜自己是時任縣長林保仁的家鄉、炫耀本鄉有全台灣首座垃圾焚化爐、又謄寫本鄉工人總數時誤繕成「超過兩億人」、最後還聲稱設縣治後竹北土地容納50萬人口綽綽有餘。另外值得注意的是：鄉公所提到竹北鄉圖書館尚在規劃中，對比已經有圖書館的竹東鎮，可以看出當時的竹北的確頗為鄉下。湖口鄉則聲稱鄉民「熱烈擁護政府、服從領導」，設縣治後預計人口將增加20萬人，同時文不對題的要求將桃園的楊梅、新屋也都併入新竹縣。
1981/12/10新竹縣議會召開第9屆第8次的正式大會，會議中仍然未達共識，同一時間的嘉義縣議會則以記名表決的方式決出縣治所在為太保鄉東勢寮農場。由於升格在即，最終新竹縣政府只能發函省府表示無結論。省政府因此由「新竹/嘉義市改制新縣治地點勘選小組」直接現場勘查。該小組是由民政廳長、曾任南投縣長的劉裕猷擔任主席，考察後先刪除湖口、芎林兩個選項，剩下竹東鎮、竹北鄉兩處競爭。
竹東鎮因內灣線、林礦業而興起，當時是除新竹市外人口最多的行政區，也是內陸/溪南8鄉鎮的中心。歷史上竹東常自成一格，屬於「竹東郡」，能夠形成相對於獨立於新竹市之外的城鎮圈。竹東不只中小企業工廠林立，也是工業技術研究院的總部，更直接毗鄰新竹科學園區。文教部分有省立竹東高中(當時新竹的第二志願)及私立新力高職(現東泰高中)。但竹東的缺點是已開發區域較多，提供給縣府的土地較小。縣治勘選小組直指鎮公所提供的地點雖然靠近新竹市及園區，卻為開發不易的山坡地，且與園區部分重疊，產權跟治權都較為複雜。
竹北鄉過去就曾是新竹郡的郡治(但該郡也有寄治新竹市的時代，因此確切時間不明)所在，開發甚早但以農業為主，當地的平原寬廣，當時被稱為「新竹縣米倉」。由於台鐵設站、縱貫公路(台1線)通過，交通十分便利，高速公路亦有通過竹北，不過當時的交流道是設在湖口鄉及新竹市(由此也可以看出當時的竹北不夠重要，竹北交流道是在1996年才啟用的)。縣治勘選小組甚至以「此地貧寒農舍家屋不多」作為方便開發的優點。其實從行文就可以看出小組對竹北的偏愛，如文教部分竹北僅有私立義民中學一間，小組卻條列出隔壁新豐鄉的私立明新工專(現明新科大)、山崎高工(現仰德高中)、忠信高中，將這幾所學校都算入竹北的優勢中。竹北唯二被提及的劣勢是距離新竹市太近而難以獨立發展且較偏北邊偏海邊，對於山區及南邊的鄉鎮沒有區域均衡的效果；以及高等農田多，若進行都市開發對國家農業發展不利。
若就4鄉鎮提供的地點分析，竹東、芎林案都較接近新竹縣的中心，可以一定程度的均衡全縣發展，而湖口案確實過於偏北。竹北、竹東案都靠近新竹市區，設在兩處應都有吸收新竹市、園區外溢人口的效果。由於筆者在相關文獻中尚未找到竹東鎮當初提供設縣府之精確位置(僅知道靠近科學園區)，故無法查證該地點是否真的如敘述班：太過靠近山坡地而不像竹北的平原容易開發。
升格時的新竹縣長陳進興事後受訪表示「15位省府委員有12位支持在竹東，我考量發展性建議選竹北。」最終，縣治勘選小組將較為推薦竹北鄉的結論送到省政府委員會議決，並於1982/03/01拍板定案，竹北正式成為新縣府所在地，但也通過附帶決議要求縣府應避免開發高等農田。1982/07/01，新竹縣市正式分家，但縣政府仍在新竹市區辦公。1988年，縣府正式遷到竹北，竹北鄉亦依「台灣省各縣市實施地方自治綱要」中有關縣政府所在地的規定而升格為竹北市。今後數十年，國道一號為其特闢竹北交流道，高鐵站亦設在竹北六家，縣立體育場、縣圖書館等吸引人口的設施一一設在竹北。原先應保留的高等農田也漸次變成高級住宅，頗為諷刺。
就人口變化上來看，1950年以來竹東鎮幾乎一直領先竹北鄉。1982年竹北剛獲選為縣治時，其人口成長並未有明顯波動，一直要到1988年縣府搬遷後的1990年代，竹北的人口成長曲線斜率才迅速攀升，竹東的成長則在2005之後逐漸放緩。1999年竹北以87998人正式超車竹東，隨後分別在2003年突破10萬人、2012年突破15萬人、2020年突破20萬人。竹東則在2002年突破9萬人後載浮載沉，遲遲無法突破10萬。2015年立法院通過「員林條款」，將地方制度法中縣轄市15萬人門檻降低至10萬人，讓彰化縣員林鎮可以順利升格為縣轄市，但竹東在10萬人門前已徘徊了18年，祭出了無數獎勵措施，卻仍然無法達標。
新竹市升格、新竹縣市分治即將邁入40周年，當初的分家除了造成竹北、竹東後續發展迥異外，新竹市內也留有不少新竹縣政府持有的資產，因而造成管理及使用的問題。如「新竹州立圖書館」便是分家後由縣政府轉賣新光集團，但被市政府列為古蹟不得開發，新光因此狀告縣政府，後獲得億元的補償。近幾年市政府介入協商才整修為展場配合特展時段對外開放。近年來市政府也想活化利用原為新竹神社的「新竹靖廬」，但土地也大多是新竹縣政府所有，尚需協調才能處置。2009年各縣市合併升格直轄市的浪潮湧現，新竹地區也傳出「竹竹苗合併升格」的聲音，卻無疾而終。無論如何，即便有頭前溪為界、有行政區劃阻隔，新竹縣市這個生活圈、都市圈終究難以分離。
參考資料：
臺灣省政府委員會議第1556、1604次會議紀錄
新竹縣議會第9屆第8次、第16次、第17次臨時大會及第8次大會議事錄
姜雍熙(1985)。新竹市與嘉義市改制之行政問題研究
何來美(2017)。台灣客家政治風雲錄
竹東鎮公所(2012)。竹東鎮志；竹北市公所(2019)。新修竹北市志
